根据我国的土地使用制度，国有土地使用权可以与土地所有权相分离依法进入市场出让转让，土地使用权根据取得不同方式而分为不同的类型，权能也有明显差异。

按土地用途划分，土地使用权可以分为国有农用地使用权、建设用地使用权，国有未利用地一般不确定使用权人。

依据《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定，国有农用地可以依法承包给单位或者个人，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，单位、个人依法取得土地承包经营权（承包经营土地使用权）。

依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等规定，国有建设用地可以通过划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等方式，依法确定给单位或个人使用。

单位或个人取得的国有建设用地使用权，根据取得方式的不同，可分为划拨建设用地使用权、出让建设用地使用权、承租建设用地使用权、作价出资（入股）建设用地使用权和授权经营建设用地使用权五种。

1、划拨建设用地使用权

国有建设用地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地无偿交给使用者使用的行为。

国有土地使用权划拨应当依法报经县级以上人民政府批准，由市、县人民政府土地行政主管部门向用地单位或个人颁发《国有土地划拨决定书》。

划拨用地范围有严格限制，《土地管理法》明确：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。

《城市房地产管理法》规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。

根据上述法律规定，原国土资源部颁布了《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），对上述可以划拨的四类用地范围进行了具体细化，因此，只有符合《划拨用地目录》的建设用地，经县级以上人民政府依法批准，方可以划拨方式提供。

划拨建设用地使用权是土地使用者通过行政划拨方式取得的建设用地使用权。

除经县级以上人民政府批准，土地使用者在缴纳补偿、安置等费用但未缴纳有偿使用费所取得的国有土地使用权属于划拨土地使用权外，其他因历史原因，单位和个人以各种方式依照法律和有关政策取得的国有土地使用权，但未向国家缴纳土地有偿使用费用的，也视为划拨土地使用权。

除法律、行政法规另有规定外，划拨土地使用权没有使用期限的限制。

划拨建设用地使用权人应当按照《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》中规定的土地面积、用途、使用条件等使用土地，不得擅自变更。

确需改变土地建设用途等土地使用条件的，应当经土地行政主管部门和规划部门同意，报批准用地的人民政府批准。

未经批准，划拨建设用地使用权不得转让。

报经有批准权的人民政府批准后，其划拨建设用地使用权可以转让，但应由受让方办理出让手续，并缴纳出让金；有批准权的人民政府根据国务院的规定，决定可以不办理出让手续，转让方应按照国务院的规定将转让的房地产所获得的土地收益上缴国家或作其他处理。

有批准权的人民政府决定不办理出让的情况主要包括继续划拨、作价出资、入股等几种。

对于房改房、经济适用住房上市转让，国家通过政策法规允许转让，转让时无需再办理审批手续，只要按规定缴纳土地出让金即可。

划拨土地上的房屋可以出租，但需要将其中的土地收益上缴国家。

房屋可连同占用范围内的划拨土地使用权一并抵押，但抵押权实现时，依法拍卖该房地产后，应当首先从拍卖所得的价款中扣缴相当于应缴纳的土地使用权出让金的价款后，抵押权人方可优先受偿。

需要说明的是，划拨建设用地使用权当然属于土地使用权人的法定财产权益，与出让建设用地使用权相比，这是一种不完全权益，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入资产。

土地使用者依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的；抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。

划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权权益价格部分为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。

划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。

2、出让建设用地使用权

国有建设用地使用权出让，是指国家将国有建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付出让金的行为。

国有建设用地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。

土地使用权出让，应当由土地所在地的市、县人民政府有计划、有步骤地进行。

市、县人民政府土地行政主管部门应当根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公布，并具体组织实施。

市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等部门共同拟订出让的每幅地块的用途、年限、规划条件和其他土地使用条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门具体组织实施。

土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。

国有建设用地使用权出让，可以采取招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式，商业、旅游、娱乐、工业和商品住宅等经营性土地使用权出让应当采用招标拍卖挂牌方式。

市、县人民政府土地行政主管部门通过拍卖、招标、挂牌或者协议方式确定土地使用者后，应当与土地使用者签订书面出让合同。

出让结果应当向社会公开。

出让建设用地使用权是土地使用者通过出让方式取得的国有建设用地使用权。

土地使用者应当依照其与市、县人民政府土地行政主管部门签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，按时付清全部出让金，并依法申请不动产登记，领取不动产权证书，依法取得出让建设用地使用权。

土地使用者应当按照出让合同约定的土地用途和条件开发、利用和经营土地，需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

国家对土地使用者依法取得的建设用地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的剩余年期和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

土地使用权出让合同约定的使用年限届满，住宅用地自动续期，其他土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。

经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

在土地出让年期内，土地使用者有权将其依法取得的出让建设用地使用权转让、出租、抵押，但首次转让应当符合下列条件：按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

转让土地使用权时房屋已经建成的，还应持有房屋所有权证书。

出让土地使用权转让，应当签订书面转让合同，原土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。

转让后，其土地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。

3、承租建设用地使用权

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。

国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充，不适用于经营性房地产用地。

国有土地租赁，可以采用采取招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式，经营性土地使用权租赁，必须采取招标、拍卖、挂牌方式。

采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督。

国有土地租赁，应当由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。

租赁合同内容应当包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范围、面积、用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间和支付方式、土地租金标准调整的时间和调整幅度、出租方和承租方的权利义务等。

国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。

对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。

国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。

承租人取得土地使用权时未支付其它土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额即出让金额折算。

具体宗地的租金标准，可根据土地市场状况评估后通过协议、招标、拍卖或挂牌方式确定，也可根据城市基准地价制订各区域分用途的基准地租标准。

采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。

承租建设用地使用权是土地使用者通过国有土地租赁方式取得的建设用地使用权。

承租土地使用权人在按规定支付土地租金，依法领取不动产权证，并按约定完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。

承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。

承租土地使用权人将承租土地转租、分租给第三人的，承租土地使用权人与国家之间的租赁合同继续有效，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。

承租土地使用权人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务随之转给第三人，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经更名后继续有效。

地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。

在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。

国家对土地使用者依法取得的承租建设用地使用权，在合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。

承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予批准。

未申请续期或者申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。

承租人未按合同约定开发建设、违法转让、转租或不按合同约定按时交纳土地租金的，土地行政主管部门可以解除合同，依法收回承租土地使用权。

承租建设用地使用权是一种土地使用权，权利人有使用、收益和部分处置权，当然就应有相应的权益价格（尤其对于长约年租制而言），例如，出租人将租约未到期的承租土地使用权提前收回时，必须给予承租人补偿；承租土地使用权人将承租土地使用权转让（民间称顶让）时往往可取得一定的权利金等。

判断承租土地使用权有价具体可从实际缴纳租金与市场租金的关系进行分析，对于国有土地租赁，如果承租土地使用权人实际支付的租金比市场租金低（绝大多数情况，尤其对于承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的情况），使用权人就会获取一定的租金净收益；即使当时实际支付租金与市场租金水平一致，由于租金要3－5年才调整一次，当市场租金上升而实际租金尚未调整或者租金的调整赶不上市场租金的上涨时，二者之间就会有差值；此外，承租土地使用权人还有一些其他的优先权，如在租约期间可以优先取得出让权，在租约到期时可以优先续约等，因此，承租土地使用权是有价的。

承租土地使用权价格的评估和确定，一般可以采用市场比较法或收益还原法。

此时的收益还原法，又称差额租金还原法，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原利率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值。

4、作价出资（入股）建设用地使用权

国家以建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年限的国有建设用地使用权作价，作为投资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的建设用地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金。

国有建设用地使用权作价出资（入股），应当由市、县人民政府土地行政主管部门根据土地使用权价格和出让金标准，核算应折算的出资额或股本额，并向企业颁发《国有土地使用权作价出资（入股）决定书》，明确土地用途、使用年限、出资额或股本额和双方的权利、义务。

鉴于作价出资（入股）后相应的建设用地使用权转化为价值形态的资本金或股本金，国家将以出资人或股东的身份参与企业经营，因此，对这种特殊的土地配置方式应当限定其适用范围：必须是具有国家授权投资机构资格的国有企业改制涉及其使用或其全资子公司使用的生产经营性国有划拨土地,方可采用此方式配置。

根据政企分开的要求，建设用地使用权作价出资（入股）形成的国家股权，一般要按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地行政管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

作价出资（入股）土地使用权是土地使用者通过国家作价出资（入股）方式取得的国有建设用地使用权。

作价出资（入股）建设用地使用权的权利性质与出让建设用地使用权权利性质一致，在使用年期内可依法转让、作价出资、出租、抵押等。

5、授权经营建设用地使用权

国有土地授权经营是国家根据需要，以一定年期的国有建设用地使用权作价后授权给经省级以上人民政府批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。

土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。

采用授权经营、作价出资（入股）方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。

被授权企业要具备三个条件，：一是企业的产业性质，即企业属于国家产业政策中需要加强的领域，如军工、能源、基础设施等；二是企业属于国家确定作为国家授权投资的机构，是全资的国有企业或国家控股公司；三是母体公司，即国家授权投资机构必须存在，保留国有独资性质(不能整体改制)可见，国有土地使用权授权经营是政府为体现一定时期国家产业政策的需要，将取得国家授权投资机构资格的企业集团（简称授权单位）改制所涉及的划拨土地使用权，在一定年期内授权其经营，企业集团可将其取得的授权经营建设用地使用权在其系统全资企业、控股企业和参股企业进行作价出资（入股）或出租的土地资产配置政策。

授权经营建设用地使用权，是企业以授权经营方式取得的建设用地使用权。

授权经营建设用地使用权的权能介于出让（作价出资或入股）土地使用权权能和划拨土地使用权之间：在使用年期内，授权经营土地使用权可以依法作价出资、入股、租赁；可以在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应经批准并补缴土地出让金。

授权经营建设用地使用权与作价出资（入股）建设用地使用权有相同也有明显不同之处：一是同样具有非货币交易的特点；二是授权经营土地使用权权能小于作价出资（入股）建设用地使用权，授权经营建设用地使用权不能自由转让。

现行政策规定，授权经营土地使用权在使用年期内可以在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应经政府批准并补缴土地出让金，被授权单位对授权经营土地使用权不能完全自主配置；三是与国家作价出资（入股）政策相比，对授权单位而言，授权经营土地使用权具有一定的灵活性。

以国家作价出资（入股）方式处置企业土地时，土地使用权直接进入新设立的企业，土地一次性配置给土地使用者，土地的处置权在政府。

而以授权经营方式配置土地时，被授权单位取得授权经营土地使用权后，可以采取作价出资、入股、租赁等多种方式向其所属企业配置，土地的具体处置权在授权单位，被授权单位具有更多的灵活性和自主性。

不动产登记：被授权单位不进行二次土地配置或取得授权后采取出租方式再配置的，被授权单位应当持土地授权经营批准文件、财政部门国有资本金转增手续等，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理不动产登记，取得授权经营土地使用权；采取出租方式二次再配置的，承租企业可办理地役权登记。

被授权单位采用作价出资、入股方式二次配置给企业或转让给下属企业、参股企业的，可由二次配置企业直接持土地授权经营批准文件、财政部门国有资本金转增手续和被授权单位的土地资产配置文件，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理不动产登记，取得授权经营建设用地使用权。

授权经营建设用地使用权再次作价出资或入股或向直属企业、控参股企业转让的，被出资、入股、转让企业取得土地使用权，其性质仍为授权经营土地使用权；如向其他企业转让，应经政府批准并补缴土地出让金，补交出让金，办理土地登记后，使用权类型转为出让建设用地使用权。

需要注意的是，授权经营建设用地使用权法律依据不足。

土地使用权授权经营方式只在8号令和433号、44号等部门规章、规范性文件中作了明确，规定层级较低，致使授权经营建设用地使用权显得缺乏法律依据。

法律法规依据不足，在企业改制实践中，一些地方对授权经营政策比较抵触，造成企业改制后难以及时办理不动产登记，中央与地方、地方与企业的矛盾大。